工伤保险是世界上实行最早、实施最为广泛的社会保险制度, 也是迄今为止世界上最具有普遍意义的社会保险制度。然而, 在中国以往的社会保障制度改革中, 工伤保险相对于养老、失业、医疗保险制度改革却相对滞后, 形成了与现实需求严重脱节的局面。2003 年4月27 日国务院颁布的《工伤保险条例》, 为建立和发展工伤保险制度确立了法律框架。本文通过回顾中国工伤保险立法进程, 分析了中国工伤保险制度改革中存在的主要问题和矛盾,阐释了新的工伤保险立法在制度上的创新和突破。
一、中国工伤保险制度改革与工伤保险立法
工伤保险是绝大多数国家优先考虑建立的社会保险制度, 在社会保险体系中占有重要地位。中国在1951 年制定的《劳动保险条例》中即规定了工伤保险待遇, 对保障企业职工合法权益、安定社会和促进经济发展发挥了积极作用。但之后一直没有进行补充和修改, 工伤保险存在着明显的制度缺陷, 比如覆盖范围窄、缺乏社会互济和分散风险的功能、工伤认定标准模糊、赔偿标准过时、伤残等级鉴定缺乏统一标准等。
20 世纪80 年代中期之后, 中国在部分地区开始了工伤保险改革试点, 1996 年8 月, 在总结各地试点经验的基础上, 劳动和社会保障部发布了《企业职工工伤保险试行办法》, 同年3 月, 国家技术监督局也颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》( 国标GB/ T 16180—1996 ) , 标志着对多年沿用的工伤保险制度开始了全面改革。《企业职工工伤保险试行办法》
对工伤保险的实施范围、工伤认定、待遇项目和支付标准、工伤保险基金和缴费制度、政策监督及组织实施等作出了基本规定, 强调要把工伤保险与工伤预防、工伤康复、工伤补偿相结合: 实行社会统筹, 变“ 企业保险” 为社会保险, 在全社会范围内分散工伤事故风险: 突破了工伤保险仅适用于国有企业和集体企业的局限, 把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工; 规范了工伤待遇项目和标准; 实行工伤保险与安全生产相结合, 实行差别费率和企业浮动费率; 制定了工伤和职业病致残程度鉴定标准。《企业职工工伤保险试行办法》的颁布和实施, 推进了工伤保险制度的改革, 逐步规范了各地的改革办法, 统一了企业职工工伤保险待遇标准, 在一定程度上解决了伤残待遇和死亡待遇偏低的问题, 标志着中国探索和建立符合社会保险通行原则的工伤保险工作进入了一个新的阶段。
但是, 《企业职工工伤保险试行办法》作为一个部门规章, 其内容较为原则, 可操作性较弱, 存在立法层次低、覆盖范围有限等问题, 主要表现为: ( 1 ) 工伤保险覆盖面仍然过窄。虽然《企业职工工伤保险试行办法》规定所有企业和职工都要参加工伤社会保险, 但由于它是劳动和社会保障部制定的部门规章, 不具有强制执行的法律效力, 大部分外资、港澳台资以及私营企业不愿意参加保险, 工伤保险实际覆盖面主要是部分国有和集体企业。没有参加工伤保险费用社会统筹的国有企业, 大部分仍继续执行1951 年劳动保险制度规定的工伤待遇。非国有企业的职工则缺乏必要的工伤社会保障, 三资、私营、乡镇企业订立“ 生死合同” 的现象屡见不鲜、屡禁不止, 对工伤职工只支付极低补偿金的现象大量存在。(2 ) 费用统筹层次过低。目前工伤保险普遍以市县( 区) 为单位进行保险费用社会统筹, 相互之间基金不能调剂, 抗风险能力较弱。一方面, 由于产业分布不均衡, 采矿、化工等行业集中的市县费率过高, 另一方面由于缺乏更大范围的资金调剂, 各地为了保存基金实力, 不得不限制基金的支出范围。一些地区为了保存资金而将有些必要的保险待遇排除在统筹项目之外,造成工伤保险基金结余过多, 工伤职工的权益缺乏有效保障。(3 ) 差别费率和浮动费率机制没有完全形成。一些地区没有按照不同行业的不同生产特征和事故发生频率确定差别费率,而是简单地按国有、集体和其他类型企业或工业、商业等类型确定不同费率。浮动费率也没有真正建立起来, 使得工伤保险与安全生产管理相结合的机制还未充分发挥作用。
2003 年4 月27 日国务院颁布的《工伤保险条例》将于2004 年1 月1 日起施行, 这是自1951 年制订、1953 年修订颁布《中华人民共和国劳动保险条例》之后, 第一次制订的、专门的、具有法律效力的工伤保险法规, 对于推进工伤保险改革, 规范工伤保险制度, 解决工伤保险争议至关重要。《工伤保险条例》从法律上实现了《劳动法》赋予劳动者的工伤保险待遇权利, 增强了工伤保险待遇权的行使与保护机制, 为建立和健全比较完善的社会保障法律体系奠定了法律基石。