工伤保险是世界上实行最早、实施最为广泛的社会保险制度, 也是迄今为止世界上最具有普遍意义的社会保险制度。然而, 在中国以往的社会保障制度改革中, 工伤保险相对于养老、失业、医疗保险制度改革却相对滞后, 形成了与现实需求严重脱节的局面。2003 年4月27 日国务院颁布的《工伤保险条例》, 为建立和发展工伤保险制度确立了法律框架。本文通过回顾中国工伤保险立法进程, 分析了中国工伤保险制度改革中存在的主要问题和矛盾,阐释了新的工伤保险立法在制度上的创新和突破。
二、中国工伤保险制度改革亟待解决的问题
1. 将建立工伤保险制度作为当前社会保障改革的首要任务尽管1993 年11 月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出要“ 普遍建立企业工伤保险制度”, 劳动和社会保障部也于1996 年颁布实施了《企业职工工伤保险试行办法》, 工伤保险的试点也已进行了多年, 但能够适应市场经济需要的工伤保险制度并未定型。据统计, 到2000 年底, 全国从业人员总数为71 150 万人, 其中在第二、三产业就业的非农劳动者多达37 575 万人, 而与工业社会相伴而生的工伤保险在试点地区所覆盖的人口迄今仅4 350 万人。数以亿计的工业劳动者没有工伤保险, 每年数以十万计的劳动者因工伤事故和职业病走向死亡或陷入生存危机的事实, 表明工伤保险的缺位正在直接损害着劳动者的生存权益并累积着潜在的社会风险。中国社会保障制度改革中的一个重大不足, 就是未能适应经济改革和工业化进程的需要而及时将劳动保险制度中的工伤待遇转化为普遍性的工伤保险制度。
工伤保险的雇主赔偿性质和工伤事故、职业病对劳动者身体与生命的直接危害, 决定了国家在建立工伤保险制度中负有不可推卸的责任, 并有采取严格强制措施推进这种制度实施的义务。总体上讲, 我国工伤事故及职业病发生率长期偏高, 潜在的职业病患病数量十分严峻, 职业危害和职业病已经成为影响劳动者健康、或使劳动者过早丧失劳动能力的最主要因素。因此, 在基本养老保险、失业、医疗保险、城镇最低生活保障等制度基本得到确立并在迅速扩展覆盖面的情形下, 工伤保险作为工业社会中的一项最基本的社会保险制度, 应当成为现阶段新型社会保障制度建设的重点。
2. 确立工伤赔偿为主的建制理念
中国工伤保险的建制理念在现阶段不能简单照搬发达国家“ 预防为主” 或“预防、保险、康复三结合” 的建制理念, 因为发达国家之所以能够按照这些原则来完善自己的工伤保障制度, 是因为其工伤保险制度早已成熟并强制性地全面推行了多年, 如德国1884 年在世界上率先建立了工伤保险制度, 至今已有100 多年的历史。而且, 这些国家有发达的经济和社会共识支撑, 有完善的预防、康复机制配套。而在中国, 工伤保险制度还未真正确立, 经济发展仍很落后, 在劳动力资源严重过剩的条件下, 整个社会并不特别看重对劳动者的保护, 更缺乏相应的工伤预防、康复机制的配合。目前, 对多数劳动者来说, 起码的工伤赔偿尚且不能实现, 如何能够奢望透过工伤保险制度来一并解决工伤预防与工伤康复问题? 因此, 在现阶段乃至相当长的时期内, 中国都应该坚持以工伤赔偿为主的理念来确立工伤保险制度。确立工伤赔偿为主的建制取向的好处, 在于政策目标较为单纯, 同时又能较好地解决最现实、最核心的工伤赔偿问题; 既可以有效地维护劳动者的职业安全保障权益, 亦不会给雇主带来更大的负担; 既可以保证工伤保险机构迅速推进该项制度, 又可以使各种工伤和职业病纠纷获得化解。因此, 这种建制理念是符合中国国情并能够基本满足现实需要的合理取向。
3. 实现全面覆盖和提高统筹层次
工伤保险保障的是劳动者在工作中的意外伤害风险与职业病风险, 这些风险在不同行业和不同工作岗位上的分布是不同的, 而生产布局的区域性也决定了工伤风险在不同地区之间也会存在着较大差异。如果不按照社会化原则建立工伤保险制度并尽可能在更大范围内分散工伤风险, 则风险集中的行业或地区就会出现工伤保险财务危机, 进而损害这一制度的稳健性与完整性。因此, 应采取一切可能采取的强力措施, 提高工伤保险统筹的层次, 实现全面覆盖, 这既是维护所有劳动者职业安全权益必须达到的目标, 也是实现工伤风险在更大的人群范围内分解的必要条件。同时, 应建立和完善权威、中立的工伤鉴定机构, 为处理工伤事件提供鉴定服务。
4. 实行雇主“无过错责任”原则
随着19 世纪劳动法逐渐从民法中剥离以及20 世纪“ 社会本位” 立法的兴起, 为更好地体现人本主义思想和保护弱者的理念, 西方各国在工伤立法中确立了反映现代人权观的“ 无过错责任” 原则, 即对于雇员在工作中所受到的事故伤害, 雇主不论有无过错都应对此负责; 只有在法定的极个别情形下, 雇主才得以免责。在工伤待遇上各国也大都实行“ 无条件赔偿” 的办法, 只要职业性伤害不是雇员自己故意所为, 雇主即须承担经济赔偿责任。无过错责任原则的确立和推行, 客观上保障了劳动者的切身利益, 解除了劳动者在工伤事故和职业及健康保障方面的后顾之忧, 同时加重了雇主的责任, 使雇主对工伤保险也有了要求。中国在工伤保险制度中依照国际惯例, 奉行无过失责任原则具有必要性和必然性。