三、在我国建立工伤保险事故预防机制的设想
基于我国安全生产形势与工伤保险的实际情况, 借鉴国外的做法和经验, 可以考虑有以下三种方案来实现工伤保险与工伤事故预防的结合。
(1 ) 从现行工伤保险基金提起5%的事故预防经费, 重点用于开展工伤事故预防工作
在我国《企业职工工伤保险试行办法》中, 明确规定了工伤保险应与事故预防相结合的原则, 规定了各地应从保险基金中提取一定的比例(一些地区通常为5%) , 用于事故预防工作。然而, 政府机构改革后, 我国工伤保险和安全生产管理职能分属于劳动与社会保障部和国家安全生产监督管理局。除极少数地区外, 全国工伤保险的事故预防工作无从开展, 由于部门归属不同和职能交叉, 各地劳动与社会保障部门应当落实在工伤保险基金中提取用于事故预防的5%的工伤保险费交由安全生产监督管理部门开展工伤事故预防工作, 这样做,可以解决当前工伤保险制度中“ 重赔付, 轻预防” 和工伤保险统筹基金结余过高的问题。当然, 由于此方案涉及部门利益, 协调起来难度较大。
(2 ) 在高风险行业建立行业统筹的工伤保险机制
借鉴德国工伤保险同业公会实行的行业统筹模式, 针对我国一些高风险行业(如矿山、建筑施工和危险化学物品的生产、经营、储存等) 建立由国家安全监督管理局直接领导的行业统筹工伤保险基金, 实现事故预防、医疗康复和工伤补偿三位一体的工伤保险机制。其运作模式是, 将高风险行业从现行的按地市统筹的工伤保险体制中独立出来, 在行业内进行工伤保险统筹, 在留有一定发展储备金的前提下, 原则上按照以支定收、收支平衡的原则, 实现风险共担。通过差别和浮动费率, 发挥其激励和督促作用, 推动企业提高安全生产水平,减少工伤事故的发生。国家安全生产监督管理局设立专门经办机构负责对行业工伤保险基金的统一管理, 并对基金使用确定合理的比例, 用于工伤事故的预防、医疗康复和工伤赔付,并加强在这些行业开展工伤事故的预防工作。
该方案的实施, 将从根本上解决工伤保险和事故预防工作脱节分割的局面, 可以有效地实现工伤保险的事故预防机制, 一方面符合国际上通行的做法, 另一方面, 实行行业统筹,有利于保险基金的管理和在行业范围内调剂, 有利于把握高风险行业安全生产的形势和重点, 有效地开展事故预防工作。因此, 从理论上说, 该方案具有相当的优势, 符合现代工伤保险制度的发展趋势。
但是, 由于目前我国工伤保险实行的是按地区统筹的运行体制, 而本方案所采用的是由国家安全监督管理局领导的行业统筹的垂直管理体制, 在高风险行业实行行业统筹、分级管理, 这意味着要对我国现行的工伤保险法律法规进行调整, 并得到劳动与社会保障部的同意。同时, 需要在全国建立一支工伤保险经办机构网络来开展工伤保险的征缴和工伤认定、赔付、康复等一系列工作。因此, 该方案的具体实施将面临着职能协调、资源配置和时间准备等诸多问题。
(3 ) 在高风险行业建立职工意外伤害保险
为充分利用现有的资源, 尽快地发挥工伤保险的预防作用, 本着既解决重点问题、又较现实可行的原则, 可选择在我国高风险行业建立职工意外伤害保险。该方案是在避免与我国相关法律法规和现行工伤保险机制相抵触的前提下, 在高风险行业引入特制的商业人身意外保险, 即联合商业保险公司, 设计一与我国工伤保险制度并行的在某些特定高风险行业范围内统筹的职工意外伤害保险制度。
该保险采用商业团体人身意外伤害险与高风险行业相结合的方式。其总体思路是采用商业保险的运行机制( 由商业保险公司承保) , 用社会保险的手段和强制性办法如通过行业准入条件来保证, 来实现事故预防, 保障职工工伤待遇的目的。
这种制度是针对某些特定的高风险行业( 如煤炭) 实行行业内的职工人身意外伤害险统筹, 实行专户储存, 单险核算。由安全生产监督管理机构( 或委托所属事业单位) 与商业保险机构共同管理。保险费的征缴和工伤赔付( 一次性) 由保险公司各地分公司负责经办, 地方安管部门对其监督和协办, 并从该险的结余保费中提起一定比例的保费, 纳入专门的事故预防基金, 由国家安全生产监督管理局统一协调管理, 在这些行业内开展事故预防工作。
建立高风险行业职工意外伤害保险在我国亦具有相应的法律依据, 例如: 《中华人民共和国劳动法》第9 章第75 条规定: “ 国家鼓励用人单位根据本单位的实际情况为劳动者建立补充保险”; 《中华人民共和国煤炭法》第44 条规定: “ 煤炭企业必须为井下职工投保人身意外伤害保险”; 《中华人民共和国建筑法》第48 条规定: “ 建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害险, 支付保险费”; 《中华人民共和国安全生产法》第48 条规定: “ 因生产安全事故受到损害的从业人员, 除依法享有工伤社会保险外, 依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的, 有权向本单位提出赔偿要求”。
该方案可充分发挥保险公司和安全生产监督部门各自的优势, 各司其职, 可较快开展工作的特点。一方面它与一般的纯商业保险有明显的差别, 具有社会保险的强制性( 通过行业准入条件实现) 以及有效的事故预防和安全生产激励机制( 体现在采用差别费率和浮动费率、安全无事故奖励机制, 以及提取专项事故预防基金) 。另一方面, 尽管其性质属于雇主责任保险的范畴, 但与我国的工伤保险制度并不相抵触, 是工伤保险体制一个重要的有益补充, 可有效地解决我国工伤保险中面临的实际问题, 包括高风险行业加入工伤保险难、工伤保险赔付待遇低、缺乏有效的事故预防机制等。高风险行业职工意外伤害保险的建立对促进高风险行业的事故预防工作, 控制高风险行业重、特大事故频发, 促进全国总体安全生产形势的稳定好转有着深远的影响。
因此, 在我国目前管理体制下, 在高风险行业引入特制的商业人身意外保险具有较强的可操作性。
通过对以上构想简要分析, 可以看出, 尽管行业统筹的工伤保险模式符合国际成功的经验, 但由于受我国现行制度、法规的约束以及所需的资源建设的限制, 难于立即实施。因此, 为积极稳妥地开展工作, 作为第一步, 可以考虑优先实施高风险行业职工意外伤害保险, 既可以迅速地开展工作, 实现工伤保险与事故预防相结合, 同时可以积累行业统筹的经验, 随着工伤保险制度的成熟与发展, 待条件满足时, 第二步再过渡到行业统筹的工伤社会保险体制, 逐渐形成能够充分发挥预防作用的工伤保险机制与体制。