发布时间：2019-08-31 06:17:27
依法治教：
长期以来我国用行政手段管理宗教，将宗教置于政府的行政管理体制而非法治之下的宗教管理模式，就是对宗教定位不准导致的管理方式错位的反映。用行政手段管理宗教的模式弊端无穷，已被实践证明不仅不能很好地解决今日我国宗教方面的诸多问题，而且还在一定程度上增加了解决问题的难度与成本。世界大多数国家都是依靠法治，用法律手段调节政教关系，解决宗教方面的问题。根据世界各国在管理宗教方面积累的成功经验，国家对宗教管理的最好方式和根本出路还是靠法治。没有宗教方面的法治建设，新型的政教关系就不可能有制度保证，宗教方面的问题也就难以得到根治。
我国宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。我国各个领域各行各业都在大力推行法治，实行“依法治国”、“依法管理”。宗教领域也不应该例外。依法治国，首先要有法。改革开放以来，我国制定了一批关于宗教的法律法规，形成了包括宪法、法律、行政法规与行政规章、地方性法规与政府规章、民族自治地方法规与规章等五个层面八个级别在内的庞大的法律体系，但至今尚无一部由全国人民代表大会通过的、作为国家处理政教关系和宗教问题的权威的基本法。因此，从通过法律手段解决宗教问题的实际效果看，我国的宗教法治体系还很不完善，存在着若干需要解决的重大问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
(1)宪法的应用与违宪审查。宪法是我国的根本大法，是一切法律的基础，宪法36条是宪法中专门论述宗教问题的条文，也是我国处理宗教问题的最高法律依据与标准。但我国宪法具有规范的抽象性和宪法的不能直接适用性。在司法实践中普通法院无权直接适用宪法，宪法不能进入庭审，没有司法化，不能作为判案的直接依据。另一方面，在实际工作中，违宪的情况比比皆是，对于违反宪法36条的问题，很难处理，违宪是最大的违法，单纯依据宪法原则解决涉及宗教的具体问题不现实。
(2)法律保留原则与宗教基本法的缺失。宗教信仰属于公民的基本权利范围，属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”。依法管理宗教，处理宗教方面的问题只有通过国家立法机关（全国人大/人大常委会）制定有关宗教的基本法律，将宪法的原则性规定具体化，才能使抽象的宪法规范在实践中付诸实施，而不能由其他机关特别是行政机关代为规定。2004年，国务院出台《宗教事务条例》，成为目前最高级别的宗教立法。但这和《立法法》直接相悖，因为国务院无权直接对公民的宪法权利进行约束和减损。换言之，在《宪法》36条和《宗教事务条例》之间，必须要有全国人大制定的法律，才能满足法治的“形式合理性”。依法治国，没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础，单项行政法规和地方性法规再多，也不能形成有关宗教的法律体系。目前，由国家立法机关制定的关于宗教的基本法律缺位，基本法律之外的规范性法律文件却层出不穷，这有悖于法律保留原则的基本要求。
(3)相关法律不完善。我国没有专门的宗教法，但涉及宗教问题的法律有十多部，这些主要针对其他问题的法律出台背景不同、时间不同，对宗教问题的规定浅尝辄止，只涉及宗教问题的某一方面，缺乏通盘考虑。宗教方面的许多重大原则如政教分离、宗教团体的法人资格与地位、宗教事务管理部门与宗教团体的关系、宗教进入社会公共领域的平等路径等问题在这些针对其他问题的法律中没有明确的规定，这些问题也不属于其他法律调节的范围。从我国目前立法的实际看，要对所有这些涉及宗教的法律进行全面的修改是不现实的，而我们又不可能依靠这些相关法律解决宗教方面的所有问题。在此情形下，要完善宗教的法治，只能是通过制定统一的宗教法来处理涉及宗教方面的问题，使宪法对宗教信仰自由和信教公民的保护体现于法律的层面。有了宗教法，基于后法优于前法、新法优于旧法的原则，以往立法与宗教法的规定不一致的，应当适用宗教法，这也可以解决过去已有之法的不当之处。
(4)下位法不可代行上位法。在关于宗教的基本法空缺的情况下，我国处理宗教方面的问题时实际起作用的主要是由国家行政机关颁布的行政法规、行政规章和地方性法规、规章，其中最主要的是国务院颁布的《宗教事务条例》。按照《立法法》的规定，国家行政机关在得到授权后，可以根据宪法和法律，制定行政法规，但涉及公民权利的事项只能制定法律，不能用行政法规代替。按照我国宪法，宗教信仰自由属于公民的基本权利范畴。从法律体系上说，用低位阶的行政法规代行应该由上位阶的法律规定的涉及公民基本权利的做法，是不符合《立法法》规定的。对公民基本权利进行规定只能通过制定法律而非行政法规。处理宗教问题主要应该依靠法律，行政机关可以根据法律制定行政法规或实施条例作为补充，但不能大面积地依靠行政法规，或者以法规代替法律。我国宪法承认宗教信仰自由是公民基本权利，对关于公民基本权利事项的法律规范，只有经过国家立法机关民主审议的过程才能获得正当性。
(5)部门立法缺乏权威。行政机关不是立法机关，如果法律空缺，就用自行起草制定的行政法规、规章代行法律职能，必然产生自己为自己的工作立法，立法之后自己又担当执法主体的不正常现象。现有专门针对宗教的国务院行政法规与国务院部门行政规章主要是由国家宗教管理部门主持完成的。国家宗教管理部门是国家管理宗教事务的具体执行机关，如果自己起草宗教法规，自己解释、自己执行、自己对违规行为实施处罚，无形中未经立法机关授权就获得了额外的不受监督的行政权力。这种没有立法机关参与的立法过程和出台的行政法规难免不带有部门立法、维护部门利益的嫌疑。如果立法本身带有部门利益色彩，出台条例的权威就会大打折扣，难以得到社会各界的认同。《宗教事务条例》出台后的遭遇，清楚地表明没有得到立法机关授权和社会认同的部门立法是缺乏权威的。
(6)地方法规、规章的局限性。立法的目标之一在于最大限度地实现公平正义。我国没有关于宗教的基本法律，各省市自治区先后制定了地方宗教法规及规章，对各地的宗教事务管理进行规范。由于没有全国性的宗教法为宗教事务的管理提供统一的标准，各地的宗教立法在对待宗教方面的许多具体问题的宽严松紧尺度掌握上存在很大差别和相互矛盾的地方。而我国境内的主要宗教不是地方性宗教（民间信仰除外），我国宗教自身的普遍性、一致性远远大于以省市为单位划分区域形成的宗教地方特色，这就导致了同一性质的同一宗教的同样问题因地区的不同而受到不同的对待，无法体现法律的公平与普适性。
上述问题表明了我国宗教立法面临的难点，其中最为关键的是宗教基本法的缺失问题。宗教基本法缺失的问题不解决，有关宗教的立法与法律体系就难以完成。因此，要解决我国宗教立法方面的问题，就必须由全国人大制定《中华人民共和国宗教法》，作为国家处理政教关系和地方各级政府依法管理宗教事务的法律依据。立法的过程应贯彻开门立法、科学立法、民主立法的原则，在全国范围内公开征求各类《宗教法》的立法建议稿，广泛征询各方面群众的意见，供全国人大立法时参考。只有完成了有关宗教的基本法的立法，健全和完善了宗教法律体系，对政府来说才谈得上依法管理宗教，才能实现传统的宗教管理模式的转变，强化国家对宗教的法律监管，提高政府依照法律处理宗教问题的能力。对公民和宗教组织来说，宗教信仰自由权利才能落到实处，才能实现宗教关系的和谐，宗教与社会的和谐。
在建立健全有关宗教的法律体系之后，国家应逐步开放宗教市场，允许公民自由组合依法注册成为宗教团体，政府不应充当宗教领域内“裁判员、教练员、运动员”的角色，宗教问题原则上应由法律予以规范、调节。国家应允许和鼓励宗教组织在法律允许的条件下进入宗教市场。实践早已证明，市场机制，西方国家可以用，中国也可以用。问题不在市场，而在是否有与市场竞争相匹配的完备的法制。我国在经济领域内成功地引入了市场竞争机制，关键就在于有一整套相应的法律体系。在宗教领域，我们完全可以参照我国经济改革的成功经验，用开放宗教市场、建立健全配套法律的办法，实现宗教管理体制的转型与改革，保持宗教关系的和谐。世界各国处理宗教问题的经验已经证明，成熟的宗教自由市场和完备的法律体系是维护社会稳定、民族团结、国家长治久安的根本保证。
宗教市场放开后，国家应逐步取消对现有宗教组织的各项财务支持，不介入宗教组织内部事务，也不对任何宗教组织提供任何形式的国家财政支持。宗教及宗教组织的兴衰应该与国家财政没有任何关系，无论何种原因，国家财政都不应与任何宗教团体发生关系。不管什么组织，办得下去就办，办不下去就不办。宗教不是国营企业，更不是国家的财政包袱。如果某个宗教、某个教派办不下去了，应顺其自然，允许其退出宗教市场。
在新型的政教关系模式和宗教市场开放的条件下，政府与宗教组织之间，宗教组织之间、宗教组织与其他社会团体、个人之间，是一种法律关系而非政治关系。按照这种新的政教关系模式，国家应当在法律框架下，对所有宗教、教派（包括五大宗教和其他宗教、民间宗教与民间信仰）一视同仁；对宗教信仰者与非宗教信仰者在行使公民政治权利方面一视同仁。宗教信徒的宗教信仰自由权利及宗教组织的权利均由法律予以保护，其违法行为也由法律予以惩处。政府只是各种社会公共利益、信仰与非信仰团体利益的维护者与协调人。
在社会服务方面，国家应为宗教组织进入社会服务领域提供合法的路径，通过制定相应的法律鼓励宗教组织参与各种社会公益活动事业，享有与其他社会团体参与社会服务的同等权利。宗教团体应享有与其他社会团体参与社会慈善服务的同等权利。这是国家“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”的重要方式，也是团结广大信教群众、体现新型政教关系的重要举措。
建立“宗教特区”：
解决宗教方面积累的大量问题，涉及到建立新型政教关系模式、改革宗教管理体制、完善宗教立法等一系列重大问题，关系到方方面面的利益调整，是一项浩大的系统工程；加之我国幅员辽阔、人口众多，各地情况很不相同，情况复杂，难度极大，因此必须谨慎。但另一方面，因此而一味拖延、等待，“以不变应万变”，则会形成更多的问题，付出更大的代价。这就是说，不改革不行，一步到位大改也不行。为此，从操作层面上说，明智的办法是本着科学的态度，分阶段、有计划地慎重小步走，逐步进行。借鉴我国在改革开放初期建立沿海经济特区的经验，在《宗教法》出台之前，国家可以考虑试办“宗教特区”，作为积极探索解决宗教问题方案、改革宗教管理体制的第一步。
所谓“宗教特区”，其实就是宗教管理体制改革试点地区。为了取得经验，减少失误，可在全国范围内分别选择具有代表性的5—6个地、市级地区作为宗教管理体制的改革试点，这些试点应包括传统上宗教影响较大的地区，沿海经济发达地区，中西部地区，边疆民族聚居地区等不同社会经济发展类型的地区，同时又能代表主要宗教的地区。例如温州（沿海城市、基督教、伊斯兰教），厦门（传统基督教、民间信仰），南阳（内地农村基督教、道教）、石家庄（天主教、佛教）、临夏（伊斯兰教、藏传佛教）、昆明（边疆少数民族、各教）等。如果觉得难度大，还可以缩小试验的范围，把试点缩小到两、三个。
在具体做法上，试点地区的改革内容主要应包括以下几个方面：
(1)试行宗教组织备案。试行宗教组织备案制的目的是将试点地区所有宗教组织纳入政府管理视野，消除地下宗教组织与活动存在的理由。备案的对象不分是否属于五大宗教、是否过去得到过政府承认。任何自称是某一宗教的组织均可予以备案。备案的内容包括该组织的人事、教务、财务、行政等各种相关信息。
(2)试行宗教业务归口管理。加强试点地区政府处理宗教事务与相关问题的能力，取消专门的宗教管理机构，将原有的宗教管理干部充实到公安、民政、外事、教育、卫生、城建、土地、旅游、文物、文化、出版、食品监督、司法等部门；对涉及社会生活各个方面的宗教问题实行具体化对口管理，是什么问题就由政府各相关部门依照相关法律处理。政府不介入试点地区各宗教组织的内部事务，宗教组织内部的人事、财务、教务自理；宗教组织在宗教场所以外的活动按其内容类别分别由特区政府依照相关法律管理。对涉及抽象的不属于任何具体业务部门管理的宗教信仰自由权利的问题，按国家的法律和特区制定的《特区宗教法（试行草案）》处理。
(3)推动特区宗教立法。成立特区宗教法起草小组，制定和修改《特区宗教法（试行草案）》，作为特区的宗教管理依据和未来提交全国人大宗教立法的建议。特区宗教法起草小组应由政府行政管理人员，特区立法、司法机关、宗教团体代表、法学专家、学术界代表、社会知名人士代表、企业家代表、社区居民代表等共同组成。
(4)组建宗教行业协会。在宗教特区内，由各种宗教在地/市、县/市、乡三级分别建立自己的宗教联合会，作为行业协会。宗教联合会应包括本宗教中各种教派、宗派（如基督教中的三自教会、家庭教会、聚会处、真耶稣会、安息日会等各派）。宗教联合会不是宗教组织，是为宗教团体服务的非营利协调机构，任务是协调本地区本宗教内部、本宗教团体之间、本宗教团体与其他团体、本宗教团体与政府之间的各项事务。宗教联合会的领导由参加该会的各组织代表选举产生，实行任期制，工作人员可从社会上招聘雇用合适的专业人员，所需经费由参加联合会的各宗教组织分担。
(5)建立政教对话机制。在地/市、县/市、乡/县成立“宗教问题联席会议”，由当地各宗教联合会代表与政府代表按对等原则共同组成，进行有关宗教问题的沟通、交流、对话。宗教方面的代表由宗教团体自己推选，如果某些宗教内部无法统一意见（如基督教），可由双方派出各自的代表共同担任。联席会议是政教双方对话、交流、协商、沟通的平台，下设宗教联络办公室，该办公室为联络协调办事机构，仅为落实宗教团体与政府沟通交流做技术性、事务性服务，无任何权限，不具有任何管理能力。
(6)建立鼓励宗教组织进入社会服务领域的准入机制。鼓励宗教组织利用自身资源与优势开展社会服务，发展慈善事业。宗教团体可以自己的名义开办各种公益慈善服务机构（需向政府民政部门注册登记）；宗教团体创办的服务行业可享有免税资格，其所建立的慈善公益机构可接受海内外慈善捐赠；宗教慈善机构可享有与其他非宗教慈善机构在社会上开展公益活动的同等权益。
改革宗教管理体制，把对宗教的管理从依靠行政机关的行政控制转为依靠法治是一项涉及许多人利益的改革，难度很大；但没有这个转变，不搞这个改革，宗教方面的问题就无从解决。改革是大势所趋，政教分离是历史的必然。建立宗教特区，改变现有的宗教管理体制只是时机问题。但时机不可能坐等，必须积极准备，创造条件，大胆探索。中国改革开放已经三十年了，改革的理念，法治的理念，深入人心。依法治国，依法管理宗教，客观上也要求必须改革宗教管理体制。建立宗教特区是以改革精神进行的大胆尝试的第一步，也是一个需要全民参与的曲折的磨合过程。无论试办宗教特区的结果如何，对探索贯彻落实党的宗教信仰自由政策、妥善处理中国的宗教问题，都具有深远的意义。