发布时间：2019-08-01 16:37:01
海外利益是国家利益在境外的延伸与拓展，是国家利益的重要组成部分。虽然海外利益在形式上存在于国土之外，但其生成、发展与国家实力和国家身份密切相关，中国的海外利益也是随着国家实力的增长与国家身份的转变而生成、拓展及转型的。新中国成立60多年来，中国特色社会主义建设取得了辉煌成就，综合国力大幅增强，国际地位显著提升。这一方面扩大了中国的国际影响力，使中国成为全球治理不可或缺的重要力量；另一方面也塑造了中国国家身份的多样化，促进了国家利益的扩展、转型。正是基于国家实力和国家身份的双重转变，中国国家利益发生了鲜明变化：在观念上，不仅涵盖现实的物质利益，而且日益重视国家身份、制度构建等抽象的非物质利益；在形式上，日益突破国家地理疆域的限制，不断向海外拓展。当前，中国已经成为世界型海外利益大国，拥有的海外利益不仅数量巨大、形式多样，而且分布广泛、遍及全球。但与此同时，中国的海外利益随着数量增长与国际形势的复杂化而面临着较高的风险性。在中国深化参与全球治理的背景下，深入分析其国家利益形式的演变与拓展，全面探索海外利益的转型与维护，对于增进和保护国家利益以及海外利益具有重要意义。为此，本刊特邀请中国政法大学刘贞晔教授、吉林大学肖晞教授分别从不同角度对这一问题进行专题探讨，以期引起学界对这一问题的关注。
(作者：中国政法大学 全球化与全球问题研究所，北京 102249)
摘要：从国家利益诉求与身份地位的变化来考察中国参与全球治理的历史进程，可以将其大致归结为三个阶段：第一阶段从新中国成立至20世纪70年代末，其特征是中国对国际社会的敌视、抵制与排斥参与；第二阶段从改革开放后到2000年前后，其特征是中国对全球问题从谨慎参与向全面参与转变；第三阶段始于21世纪，其特征是中国参与全球治理不断深化并日益有所作为。在日益深化参与全球治理的同时，中国的国家利益诉求也随着国家实力的增强和国际地位的提升而呈现出鲜明的变化：一方面是对自身利益诉求的强调日益突出和清晰；另一个方面则是在综合考量自身利益的基础上，积极适应、学习和融入国际规制，将国际社会广泛认同的共同规范和价值考量有选择地纳入国家利益诉求之中。
关键词：全球治理；全球性问题；中国国家利益；利益观念；身份角色
中图分类号：D820文献标志码：A文章编号：1002-462X(2015)09-0041-10
作者简介：刘贞晔（1968—），男，副所长，教授，从事国际关系理论与全球治理研究。今天我们身处全球化向深度和广度扩展与全球性问题日趋尖锐的新世纪，全球治理已成为国际社会应对各种挑战的主要变革手段。在全球治理中，中国将如何重新审视自身与世界的关系？又如何定位自身在全球治理体系中的地位、角色和利益？同时，伴随着自身实力的迅速增长和在世界政治经济环境等问题领域的影响日益扩大，崛起的中国又应采取何种理念和行动策略来回应国际社会的期待和职责呢？这既涉及中国如何处理全球治理体系中日益呈现的全球利益与国家利益的关系问题，也涉及日益崛起的中国在全球各个议题领域如何认知国家利益诉求的问题。要回答这些问题，我们就必须系统地梳理中国在不同历史时期参与全球治理的行为方式、利益观念以及身份角色的变化，进而通过这些变化考察中国国家利益诉求的主要取向。
一、对国际社会的敌视、抵制与排斥参与（新中国成立至20世纪70年代末）1949年，社会主义新中国成立，并加入社会主义阵营，断绝了与以美国为首的西方“帝国主义”阵营的一切往来。可以说，此时的中国完全游离在西方国家建立的全球机制之外，并对这些机制持排斥、拒绝甚至敌视的态度。
造成这种状况的原因是复杂的。从国际而言，以美国为首的西方国家对新中国在政治上实行封锁、孤立政策；在外交方面不承认中华人民共和国，极力阻挠新中国恢复在联合国的合法席位；在经济上实施封锁和打击；在军事上采取武力威胁和战争威胁。从国内层面而言，中国在外交上选择与西方“帝国主义”阵营决裂，加入社会主义阵营，这必然要求其在经济上、政治上、文化和意识形态上走一条完全不同于西方国家阵营的发展道路。加之这一阶段中国在意识形态及政治经济建设上采取了一些极端的政策与路线，把由西方主导的全球事务治理机制和国际组织定性为具有欺骗性、敌对性和侵略性的“陷阱”，因而采取了完全抵制与敌视的态度、行为。这种参与态度和行为在联合国维和行动、大规模杀伤性武器控制和全球经济治理上体现得尤为明显。
在对待大规模杀伤性武器控制的问题上，由于中国在20世纪五六十年代初所面临的严峻的国际安全环境，因而对国际核不扩散机制持抵制态度。为了改善自身的安全状况以及树立自身的大国地位、获得相应的话语权，中国不仅在核问题上打破西方大国的核垄断地位，而且明确抵制防止核扩散机制，并致力于发展自身的核武器技术。中国于1964年成功试爆了第一枚原子弹，中国政府随即发表公开声明指出：“中国政府进行核试验、发展核武器是被迫而为的”，“中国政府一贯主张全面禁止和彻底销毁核武器。如果这个主张能够实现，中国本来用不着发展核武器。但是我们的这个主张遭到了美帝国主义的顽强抵抗”［1］。“针对这一时期已经出现的核禁试和核不扩散的主张，中国政府持明确的反对态度，认为‘允许有核国家保持和发展核武器，却不允许无核国家再搞核武器，是不公平的’。”［2］“如果超级大国不能承担义务保证不对无核国家和无核武器区使用核武器，那么所谓的‘不扩散核武器’的主张，就只能起到维护超级大国核垄断和核优势地位的作用。”［3］中国政府认为美、苏、英于1963年在莫斯科签订的《部分禁止核试验条约》有失公正，因而在声明中指出：“这个条约企图巩固三个核大国的垄断地位，而把一切爱好和平的国家的手脚束缚起来”，是“一个愚弄世界人民的大骗局”［4］。1975年，旨在加强核出口管制、防止敏感物资出口到未参加《不扩散核武器条约》的国家的核供应国集团成立。中国认为，该组织仅仅反映了发达核国家对于自身安全的关注，未能照顾到广大第三世界国家和平利用核能和对本国军用核设施进行保密的正当权利，因而拒绝加入。
在联合国维和领域，中国的拒绝与抵制立场更为明确。由于1971年之前以美国为首的西方阵营长期阻碍新中国要求恢复联合国合法席位的诉求，也更因为中国志愿军与美国领导的联合国部队在朝鲜战争中直接交战长达3年时间，因而这一时期中国对联合国及其维和行动持全面否定态度，认为联合国部队只不过是帝国主义的“宪兵队”而已。《人民日报》1967年4月20日载文称：“长期以来，联合国一直是美帝国主义在全世界推行侵略政策的工具，是美苏进行政治交易的场所……苏联修正主义领导集团在伙同美帝国主义建立国际宪兵——‘联合国部队’问题上如此积极，又一次暴露了它与世界革命人民为敌的叛徒嘴脸。”［5］据国内学者统计，“通过对1949—1971 年《人民日报》论述联合国的 2 314 篇文章进行内容分析，发现……表达对联合国不满、谴责、批评态度的文章高达830篇，占政治类文章总数的 38.18%。”［6］从其他相关报道也可以看出，该时期中国政府是非常敌视联合国维和行动的，即使1971年中国恢复在联合国的合法席位之后，其抵制立场虽有所缓和，但拒绝和反对的基本立场并没有实质性改变。例如，在联合国维和费用摊款问题上，中国就强调这是少数大国操纵联合国干涉别国内政造成的财政困难，认为这些费用摊款是“毫无道理”的，并声明不承担任何维和摊款义务［7］。
在全球经济治理方面，中国的立场和态度也大致相似。由于西方阵营对新中国长期采取经济封锁和禁运政策，也由于中国在联合国的合法席位长期得不到恢复，这使得中国在20世纪70年代前的外交重点放在恢复联合国的合法席位上，以至于与联合国有关的国际经济组织和机构的交往活动只能放在恢复联合国席位之后。从国内来看，在经济封锁的不利国际形势下，中国不得不关起门来搞建设。那时，经济建设的指导思想强调自力更生，对外贸易在国民经济中的比重很小，加上当时对这些经济组织缺乏相应的了解以及当时“一边倒”的外交政策，中国将关贸总协定、世界银行以及国际货币基金组织抨击为帝国主义的侵略工具。在这一阶段中，国际贸易发展缓慢，既不鼓励外国来华投资，也没有中国企业在境外投资，更没有国际金融领域的交流。由此可见，中国在这一时期对于西方建立并主导的经济治理机制持全面的否定和强烈的敌视态度。
总体来说，这一时期中国在国际舞台上扮演了一种“革命者”的角色，对全球治理机制持排斥和敌对的态度，并将安全、政治和经济领域的全球治理机制视为敌对性和侵略性“陷阱”，因而致力于反对甚至推翻全球机制。与此相适应，中国的国家利益诉求主要表现在三个方面：其一是将维护国家的生存与安全置于最高位置；其二是捍卫国家独立自主，政治上对维护国家主权权利高度敏感；其三是在经济利益上强调社会主义阵营支持的重要性，并立足自力更生。
二、对全球治理从谨慎参与向全面参与转变（改革开放后至2000年前后）20世纪70年代末，在经历了将近30年与世隔绝的发展后，中国领导人开始意识到，如果不融入世界政治经济秩序，中国是很难快速实现经济建设的战略目标的。而在过去很长一段历史时期内，中国仅以意识形态界定国家利益的做法已经成为阻碍中国发展的一大障碍。随着改革开放战略的开启，西方国家对中国的态度也发生了重大变化，特别是中美外交关系的建立，使大批西方国家改变了对中国的看法，增强了对中国的身份认同。因此，中国获得了融入既有的国际政治经济秩序的良好契机。在国内和国际环境变化的情况下，中国对全球治理体系的认识以及国际社会对中国的认识也随之发生了变化。在这一时期，虽然冷战没有结束，但意识形态的影响已经不像改革开放之前那样占据中国外交政策的主导地位，此时中国的外交政策更多地是“去意识形态”化，将自身定位为发展中国家和国际秩序的融入者。正是由于身份的重新定位，在这一阶段中国的国家利益观也发生了重大变化，从原先以意识形态斗争和国际革命为主导调整为以维护国家主权独立安全和促进国家发展为中心。这一方面体现为中国仍然谨慎地审视和看待由西方主导的国际政治经济秩序；另一方面则体现为在谋求最大限度地实现自身国家利益的基础上，开始全面地参与到全球经济治理、气候治理、大规模杀伤性武器控制、联合国维和以及人权保护等全球性问题的治理中来，甚至积极倡议和推动全球治理进程，开始彰显“负责任的大国”的形象。
在大规模杀伤性武器控制领域，20世纪70年代中国因恢复了联合国常任理事国席位，获得了作为一个大国相应的话语权，因而在核不扩散问题上开始由抵制立场松动为谨慎对待和开始部分参与国际核不扩散机制。1979年5月在联合国裁军大会上，中国代表提出“两个拥有最大核武库的国家应该立即停止核军备竞赛，停止所有旨在改进其核武器质量的活动，并开始分阶段削减和销毁核武器。当销毁核武器取得实质性进展，与其他核武器国家的核武器水平接近并使大多数国家满意的时候，其他核武器国家也应当就彻底消除核武器参加他们的谈判”［8］。虽然在20世纪80年代中国一直没有参与《不扩散核武器条约》，但是中国政府在1984年政府工作报告中宣称：中国不参加歧视性的《不扩散核武器条约》，但中国不主张核扩散，也不搞核扩散，不帮助别的国家发展核武器［9］。这段讲话通常被研究者视为中国对待国际核不扩散机制态度发生重要转变的标志。正是在上述表态前后，中国放弃了此前所坚持的抵制立场，开始逐渐参与到国际核不扩散条约体系中，并承认该机制存在的合理性和必然性，由最初的完全抵制逐渐转变为在思想上接受、行动上参与。但是，中国对于该机制的核心——《不扩散核武器条约》仍然持反对态度，拒绝加入。20世纪90年代冷战结束后，国际安全环境发生重大变化，中国在大规模杀伤性武器控制问题上由过去的谨慎参与开始大踏步地走向全面参与。1992年3月，中国政府正式加入《不扩散核武器条约》，并支持该条约内容的扩展。作为缔约国，中国奉行了不主张、不鼓励、不从事核武器扩散和不帮助他国发展核武器的政策，并且制定了核出口“三原则”，即仅用于和平目的；接受国际原子能机构的保障监督；未经中方同意不得转让第三方。“三不”政策和“三原则”的出台，标志着中国政府迈出了全面参与国际核不扩散机制的最重要一步。1996年5月，中国宣布对尚不同意国际原子能组织监察的国家的核项目不给予援助；1998年，中国进一步与国际原子能机构达成了《保障监督协定附加议定书》，开始全面履行条约义务。
在联合国维和领域，这一阶段中国的参与行为也经历了由抵制向支持和全面参与转变的过程。1978年末的改革开放开启了中国内政外交的全新道路。在维和问题上，不同于70年代的抵制和抗拒，80年代的中国政府不再以“意识形态或是反对霸权主义的理由完全抵触维和行动，取而代之的是中国在任务授权与执行原则上有更多的坚持”［10］。例如，开始积极地参与到各项联合国维和行动中，自觉承担维和经费，主动参加议题投票。1981年，中国常驻联合国代表凌青发言，“今后中国将认真研究和对待符合《联合国宪章》的维和行动”［11］；1986年3月，正值全国人大召开之际，时任中国政府总理的赵紫阳在《政府工作报告》中提出：“中国遵循联合国宪章的宗旨和原则……积极参加联合国及其专门机构开展的有利于世界和平与发展的活动。”［12］中国以正式的官方态度来宣布已经做好了参加维和行动的准备。在维和经费承担上，中国也更加自觉履行自己的义务。1981年，中国代表提出“中国将从1982年1月1日起开始交纳现存两支中东联合国部队的摊款”［11］ ；1986年，中国对于自1971年10月25日至1981年12月31日期间拒绝承担的维和费用也全部缴纳。在联合国维和投票问题上，中国也一改过去十年所坚持的“第五种投票方式”，开始以积极而审慎的态度支持符合“维和三原则”的联合国维和行动。1981年12月，中国在关于“增派联合国驻塞浦路斯维和部队”这一提案中首次投了赞成票，这可以看作是中国在参与联合国维和问题上由敌对、抵制向谨慎参与，再向积极参与转变的重要标志。1988年，“中国政府正式致函联合国秘书长，提请加入‘联合国和平行动特别委员会’，这一申请在同年12月获得联大通过，从此以后，中国开始加入联合国维和行动的日常审议工作”［13］；1989年，“中国首次派遣20名观察员参加纳米比亚过渡时期援助团”［14］；1992年2月，中国派遣由47名军事观察员和一支由400人组成的联合国维和工兵团赴柬埔寨参与维和行动，此次行动不仅是中国第一次派遣“蓝盔部队”，而且是2000年之前中国所参与人数最多的一次维和行动［15］；1995年，钱其琛外长在第50届联合国大会上首次全面而完整地提出，联合国维和行动应该遵循不干涉内政、不轻易采取强制行动、反对双重标准、严守中立和同意原则等。从20世纪80年代后期到2000年，中国已先后向“‘联合国停战监督组织’‘联合国伊拉克—科威特观察团’等多项联合国维和行动派出军事观察员、军事联络官和军事顾问共522人次，派出工程兵部队两批800人次”［16］。这一时期，尽管中国在联合国维和行动中起步较晚，但由于规模不断扩大、范围不断拓展、投入不断增多，中国的维和行动无论是体制建立还是人员派遣都有了长足发展，其在联合国维和领域中的表现为国际社会所认可，甚至可以说初步展现了“负责任大国”的积极形象。